כותבים אורחים

כותב אורח | מה הקריטריונים שמובילים להחלטה, למשל בתחום האכיפה

בנימין ושרה נתניהו. תצלום: עמוס בן-גרשום, לע"מ

בנימין ושרה נתניהו. תצלום: עמוס בן-גרשום, לע"מ

מאת עו"ד אלעד מן

מיוחד ל"ידיעה שיפוטית"

שאלתם את עצמכם פעם מהו האופן ומהו התהליך שבמסגרתו מחליט גורם מוסמך כלשהו לפתוח בחקירה פלילית או להעניק פרס לגורם מסוים? תהיתם פעם על אודות הדרך שבה מחליטים האם לאחד שתי רשויות מקומיות או לסגור סניף של משרד ממשלתי? ניקח למשל את החלטתו של היועץ המשפטי לממשלה, עו"ד יהודה וינשטיין, שלא לפתוח בחקירה בפרשת "ביביטורס" לאחר שהתקיימה "בדיקה" בעניין. אך מהם הקריטריונים העומדים מאחורי החלטה שכזו?

העולם המשפטי המקיף אותנו מלא בסמכויות שהוענקו לזרועות שלטון שונות, לשם הסדרת חיינו. בין אם מדובר בסמכות להטלת קנס מינהלי בשל חריגה ממכסת הזמן המותר לשידור פרסומות, או בסמכות להעמיד לדין בשל עבירות מרמה, או אפילו בהעברת מענקי עידוד למפעלי תעשייה, נחוצים תמיד קווים מנחים להפעלת הסמכות ולגידור שיקול הדעת של הרשות המפעילה את הסמכות שהוענקה לה.

הסמכות היא בגדר כלי ריק המתמלא בתוכן שנוצק לתוכו בעת קביעת אמות המידה והקריטריונים להפעלתו. קיומם של קריטריונים להפעלתה של סמכות מינהלית הוא עניין שביסוד המשפט המינהלי, ובית המשפט העליון עמד עליו לא פעם בהחלטותיו. היעדרם של קריטריונים כאלה יכול להיתפס כפגם משמעותי העלול להפוך לעתים את עצם הסמכות שנקבעה בחוק לאות מתה.

על עניין זה נוכל ללמוד גם הדברים שנאמרו בבג"ץ 297/82 עזרא ברגר נ' שר הפנים, שם קבע השופט אהרן ברק: "נמצא כי רשות מינהלית, המסרבת לעשות שימוש בסמכות הרשות הנתונה לה ומסרבת להתקין אקט מינהלי כללי, חייבת לבסס סירוב זה באמות המידה המקובלות. עליה להראות כי החלטתה זו נעשית מתוך שיקולים סבירים, וכי אין בה שרירות והפליה וכיוצא בכך עילות, הפוסלות מעשה מינהלי. אכן, אם חוסר סבירות בהתקנתה של תקנה יש בו כדי להביא לבטלותה של התקנה, הרי גם חוסר סבירות באי-התקנתה יש בו כדי להביא לבטלות ההחלטה שלא להתקינה. איני רואה כל יסוד רציונלי להבחנה משפטית – להבדיל מהבחנה באשר למרחב השיקולים – בין שני סוגי ההחלטות".

אם לא די באלה, ראו גם את דבריו של הנשיא מאיר שמגר באותו הליך, שכאילו נכתבו ממש על המקרה שלפנינו, ולפיהם "ההקפדה מצד בית משפט זה על כך, כי לפני קבלת החלטה על-ידי בעל סמכות על-פי חוק יקוים תהליך קבלת החלטה הראוי לשמו, היא אולי הערובה היעילה ביותר לכך שהשימוש בשיקול הדעת, שהוענק על-ידי המחוקק לזרוע זו או אחרת של הרשות המבצעת, לא ילקה בליקויים, שיש בהם כדי לרוקן מטרתו של החוק מתוכנה. קביעתה של החובה לשקול את הנתונים באופן ענייני, שיטתי והוגן ולקיים תהליך מסודר ומלא של שקילת גירסאות נוגדות, יש בה כדי לצמצם במידה רבה את הסכנה של התעלמות מהיבטים רלוונטיים ושל עיוותים או מעשי שרירות, העלולים לפגוע בפרט ובכלל".

גם השופטת דפנה ברק-ארז עמדה מפורשות על עניין הצורך בהנחיות מינהליות, בספרה על המשפט המינהלי. "פסיקתו המאוחרת יותר של בית המשפט העליון החלה להכיר בקיומה של חובה (פסיקתית) לאמץ הנחיות פנימיות במקרים מסוימים" (עמ' 232). עוד קובעת ברק-ארז כי "בהמשך החל בית המשפט בתהליך הדרגתי של הכרה בחובה להנהיג הנחיות פנימיות בכל הנוגע להפעלתן של סמכויות אכיפה שונות, מחשש שללא הנחיות, הפעלתן של סמכויות מסוג זה עלולה להיות לא-שוויונית או אף שרירותית. גישה זו באה לידי ביטוי ברור בעניין זנו (רע"פ 3676/08 זנו נ' מדינת ישראל)".

בהמשך מוסיפה ברק-ארז: "שיקולים נוספים שעשויים לתמוך בהכרה בחובה אם לאמץ הנחיות הם חשיבותה של הסמכות שבה מדובר, מבחינת השפעתה על חייהם של אנשים או מבחינת השפעותיה הציבוריות".

לעתים, כאשר מתריסים מול רשות מינהלית על הימנעותה מלעשות שימוש בסמכות שהוקנתה לה בחוק, עולה הטענה כי קיימים צעדים וכלים חלופיים שבהם נעשה שימוש על-ידי אותה רשות. עניין זה מלמד, לפחות לכאורה, על מצבים שבהם נשקל השימוש בסמכות שלא הופעלה, אך בסופו של דבר ננקטו צעדים אחרים. גם בכך יש מידה לא מבוטלת של חוסר תקינות – שכן כלל לא ברור כיצד ועל איזה בסיס הצדקות נשקלו החלופות השונות – בהעדר קווים מנחים להפעלת הסמכות.

מכל אלה עולה הצורך הקריטי שבהעמדת קריטריונים ברורים וקווים מנחים להפעלת סמכותו של מי שקיבל אותה בחוק. הדבר נכון פי כמה בקשר לסמכויות מרכזיות ורבות השפעה, בייחוד בתחום האכיפה. היעדרן של אמות המידה הופכת את החוק לאות מתה וחותרת תחת יסודות המינהל התקין.

רשומה רגילה

כתיבת תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s